1979年12月，根据全国人大通过修改宪法和地方组织法关于地方各级人民代表大会设立常设机构的规定，广东省五届人大二次会议选举产生了省人大常委会。弹指一挥间，35年过去了。截至今年9月，省人大及其常委会先后制定地方性法规300多项，为广东经济社会发展提供有力法治保障。
省人大常委会主任黄龙云强调，要深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，进一步加强和改进立法工作，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，完善立法体制机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，深入推进科学立法、民主立法。
超前立法引导市场经济发展
今年3月27日，广东省十二届人大常委会第七次会议决定将《广东省人口与计划生育条例》第十九条第一款第六项修改为“夫妻一方为独生子女且只有一个子女的”，正式启动“单独两孩”政策。鲜为人知的是，这部法规于1980年2月2日通过，是广东省人大常委会制定的第一部地方法规，首开全国计划生育地方立法先河。
1979年9月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中指出：“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”在此后的一段时间，广东实际上充当着“立法试验田”的角色。
1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》发表后，广东省经济体制改革迅速发展，这为广东的地方立法拓展了更为广阔的领域。
在这一时期，广东省人大常委会根据宪法和地方组织法的规定以及全国人大常委会关于授权广东省人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规的决定，把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策和灵活措施用地方性经济法规的形式确定下来，使之适应改革开放的需要。
例如，1993年通过的《广东省公司条例》，是当时国内最完备的一部规定现代公司制度的地方性法规，开中国现代企业制度先河，对中国经济发展影响深远；1999年通过的《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》，明确规定了消费者的人身安全权，应由经营者而非消费者提供证明自己无过错的证据，规定精神损失赔偿额度的最低起点为5万元等等；为了适应我省住房制度改革和房地产市场的发展，我省先于国家立法，制定了有关房地产权登记、开发、经营、转让、评估、租赁、预售、物业管理等系列单行法规。
立法理念向注重质量和效益转变
随着国家立法步伐的加快、中国特色社会主义法律体系的初步形成，我国在政治、经济、社会生活等各个方面已经基本有法可依，需要地方立法发挥“试验田”作用的领域和问题明显减少。
以2000年《中华人民共和国立法法》颁布施行为标志，地方立法进入规范化、制度化、程序化的时期，立法理念从注重立法数量和速度向注重立法质量和效益转变。
广东省立法工作的主要任务是紧紧围绕中国特色社会主义法律体系的形成，制定广东发展确实需要而又符合广东省具体情况的地方性法规。例如，在健全社会保障体系方面，制定了《社会保险基金监督条例》（2004年3月）、《工伤保险条例》（2004年1月）等法规；在推进社会事业发展方面，制定了《爱国卫生工作条例》（2003年7月）、《医疗废物管理条例》（2007年5月）等法规。
这期间，广东人大在先行立法方面也创下了多个“第一”。如2005年7月制定的《广东省政务公开条例》，是我国第一部关于政务公开的省级地方性法规。2007年通过的《广东省食品安全条例》，则是国内首部专门的、系统的食品安全法规。
党的十八大以来，为切实贯彻落实中央和省委的关于加强法制建设、提高立法质量的精神，广东省人大常委会积极探索，努力推进广东科学立法、民主立法，把提高立法质量放在重要位置，加强重点领域立法，为我省改革发展稳定提供法制保障。
为推进我省全面深化改革的需要，确保重大改革于法有据、有序推进，3月27日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过的《广东省人民代表大会常务委员会关于全面清理地方性法规和进一步完善地方性法规案审议程序的决定》，对本省现行有效的地方性法规进行全面清理根据。
去年，省人大常委会按照科学立法、民主立法这一要求，在立法机制上完善了立法论证、立法公开、立法听证、立法评估、立法咨询专家等五个方面的规定，从制度层面上确保公众对立法工作的有序参与。在这个基础上，省人大常委会将按照十八届三中全会和十八届四中全会提出的要求，在强化措施、健全制度、丰富形式、拓宽渠道上下功夫，理顺起草、调研、修改、审议等各个环节的工作，进一步完善立项起草机制、社会各界参与立法机制、工作协调机制、法规审议机制等，不断探索创新立法工作机制。
对话
专访省人大常委会原副主任、省人大制度研究会会长佀志广：
广东为国家立法积累不少经验
广东作为改革开放的前沿，早在1993年省第七次党代会就作出依法治省的决策部署。在广东地方立法工作“全速推进”的阶段，经济领域平均每年要立30项左右的法规。今年73岁的佀志广，在广东省人大常委会副主任的岗位上整整工作了10年，见证、亲历广东人大那些峥嵘岁月。
“全速推进”阶段平均每年立30余项法规
南方日报：你在省人大常委会工作的那段时间，很多法规都是全国首创，由此也有“立法试验田”的美誉。
佀志广：早在改革开放之初，广东人大立法工作就先行先试，为广东的改革开放打下基石。
1993年以后的十年里，广东地方立法工作处在“全速推进”的阶段，平均每年要立30项左右的法规，那时候是省人大常委会成立以后最繁忙的时期。这一时期，广东地方立法的步子迈得比较快，符合实际需要，立法内容新，经济领域的立法比较多，首创的立法占比较大。
其中影响大的法规不少，如1993年出台的《广东省公司条例》，作为全国第一部现代企业制度的法规，为国家出台相关法律积累了宝贵经验。最近出台的《广东省信访条例》，虽然起步晚但起点高，在诉访分离等方面走在全国前列，影响很大。可以骄傲地说，中国特色社会主义法律体系的基本形成，广东“立法试验田”是功不可没的。
省委集中7天专门研究依法治省工作
南方日报：1996年10月，广东正式成立省依法治省工作领导小组及其办公室。多年来，依法治省的广东实践取得明显成效。
佀志广：1996年7月，省委集中7天时间，召开常委扩大会议，专门研究和部署反腐保廉、依法治省工作，审议通过了《中共广东省委关于进一步加强依法治省工作的决定》，这标志着我省依法治省工作全面启动。
这十几年来，从依法治省的试点探索到全面启动、再到深入推进等各个阶段，省人大常委会始终发挥主导作用，为推进依法治省工作作出了极其重要的贡献，使得充分发挥党委的领导作用、人大的主导作用、“一府两院”的执法主体作用、政协的民主监督作用和人民群众的有序政治参与作用的依法治省广东实践不断发展、不断完善。1996年8月在全国人大常委会会议上，时任省人大常委会主任朱森林专门汇报了我省依法治省的工作情况，备受全国关注。
立良法，寻找最大公约数不易
南方日报：当前，很多人对人大职能作用的发挥寄予了厚望，希望立法更加符合实际需要和客观规律。你怎么看？
佀志广：30多年的普法教育取得很大效果，广大人民群众的法治观念、法治意识都有了很大提高，大家知道法律是怎么回事，知道这条路应该怎么走。在这种情况下，知识丰富了，相应的期望值也高了。实际上，立法是超前的，实施需要有一个过程。
客观上来讲，现在的经济社会情况比改革开放之初复杂得多，利益多元化让社会变得更复杂。要寻找最大公约数很不容易。比如立的法大家不接受，这个法就不可能是良法。立一个不好的法，不仅推动不了社会发展可能还会阻碍社会发展。在这种情况下，推动人大工作与时俱进的同时，人大各方面的工作都要非常慎重，总之一切要从实际出发，结合国情省情民情才能做好地方立法工作。
专访中山大学校长助理、教授马骏：
社会对立法质量的要求越来越高
中山大学校长助理、教授马骏表示，法治建设不仅要有健全的法律体系，而且要确保制定的法律法规是公正的、合理的。当前，社会对立法质量的要求也越来越高，必须继续深入推进科学立法和民主立法，建立保障科学立法和民主立法的制度。
立法体制、程序等在不断完善
南方日报：我国立法制度的建立和完善，经历了哪些阶段？
马骏：在过去六十年中，人民代表大会不断完善立法制度，提高立法质量。1954年《宪法》规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。1955年，授权常委会依照宪法精神、根据实际需要，适时地制定单行法规。1959年，授权常委会根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。1979年，《地方组织法》赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方性法规制定权。1982年《宪法》明确赋予全国人大常委会立法权，并赋予国务院行政法规制定权。人大不断完善立法程序，建立起包括法律案提出、法律案审议、法律案表决、法律公布四个阶段的立法程序，并完善了各个环节的立法规则。2000年制定《立法法》，对我国的立法体制、程序等进行全面规定和进一步完善，确立了目前我国的立法制度。
48部法律草案征集意见近180万条
南方日报：党的十八届四中全会《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。这些年来，立法质量的提高有哪些生动的体现？
马骏：最近以来，更进一步推进科学立法和民主立法，促进立法公开，提高立法质量。例如，随着《立法法》明确规定了三审制，一部新法律案的审议次数超过三次的现象屡见不鲜：《物权法》常委会审议了7次才提交大会审议，《行政强制法》审议了6次，《证券法》审议了5次，《食品安全法》、《监督法》、《社会保险法》、《国家赔偿法》、《侵权责任法》等法律审议了4次。再如，建立起广泛征求意见的立法程序。一般地，全国人大每一个法律草案都要发函200多家地方和中央单位征求书面意见。十一届全国人大以来，有48部法律草案向社会公布，共有30多万人次提出近180万条意见。其中，个人所得税修正案草案收到23万多条意见，劳动合同法修正案草案收到55万多条意见。
社会对立法质量的要求越来越高
南方日报：立法全过程的公正、公平、公开备受社会关注，如何寻找到“最大公约数”？
马骏：过去六十年，尤其是最近三十多年，我国立法工作取得了举世瞩目的成就。到2012年底，我国包括《宪法》在内的现行有效法律共243件，建立起比较完备的法律体系，为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设提供了坚实的制度保障。这有效地确立了全国人大以及其他有立法权的地方人大在立法领域的权威地位。
法治建设不仅要有健全的法律体系，而且要确保制定的法律法规是公正的、合理的。经过三十多年的改革，中国社会的利益越来越多元化、复杂化，立法的难度也越来越大，对立法质量的要求也越来越高。为此，必须继续深入推进科学立法和民主立法，建立保障科学立法和民主立法的制度。
链接
广东立法机制创新多个“第一”
【国内首次立法听证会】1999年9月，广东省人大常委会举行中国的首次立法听证会，听证《广东省建设工程招投标管理条例（修正草案）》，被称为中国立法民主化、公开化的一个里程碑。
【首开立法论坛先河】2001年8月7日至8日，省人大常委会就电子商务立法举办了一次立法论坛，首开我国立法论坛先河。
【首开委托专家起草法规草案先河】1993年通过的由专家学者起草草案的《广东省经纪人管理条例》，首开我国委托专家学者起草法规草案之先河。
【向社会征求法规草案意见】在全国率先将与人民群众利益密切相关的法规草案登报或在政府网站公布，公开征求意见。先后有燃气管理条例、商品房预售管理条例、物业管理条例等一大批法规草案登报或在网络公开征求意见。
【建立立法顾问制度】为了发挥专业人士在立法工作的参谋作用，2000年9月，省人大常委会首次聘请了8位立法顾问。2008年，又聘请了34位立法顾问，包括聘请原全国人大法制委员会主任委员杨景宇为广东省人大常委会特邀立法顾问。
【向社会公开征集立法项目和法规草案稿】2003年11月开始，广东省人大常委会首次向省人大代表、有关行业协会、各地级以上市人大常委会书面征集立法项目和法规草案稿。这意味着公民参与立法，已从对拟定的法规条文发表意见，进而到法规的立项甚至法规草案的拟就层面，这无疑是广东民主法治建设迈出的一大步。
【办理代表大会立法议案】省十届人大二次会议主席团作出决议，将代表联名提出的3件议案合并为两项立法议案，交省人大专门委员会审议。这两项议案所提的立法项目——广东省企业和企业经营者权益保护条例、广东省行业协会管理条例，都及时纳入当年的立法规划。
延伸
去年以来广东人大提高立法质量新探索
【立法调研摸清群众立法需求】2013年4月至6月，围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”主题，省人大常委会组成调研组分赴全省各地开展立法调研，基本摸清了现阶段人民群众对立法的需求，并制定了《广东省十二届人大常委会立法规划》，报省委批准执行。
【向社会公开立法全过程】2013年以来，省人大常委会先后制定完善了《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法听证工作规则》、《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》等五个立法公开制度，切实增加立法工作透明度，把立法全过程向社会公开。
【拓宽代表参与立法渠道】2013年以来，省人大常委会坚持从多方面、多层次发挥代表在立法中的重要作用：一是把每一件法规的征求意见稿以电子邮件和信函的形式发送每一位在粤全国人大代表和省人大代表征求意见。二是认真研究办理代表的立法建议和议案，条件成熟的及时列入立法计划并积极推动有关部门开展起草工作。三是年初将常委会当年的立法计划发给全体代表，由代表结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目。四是每次常委会都邀请一些熟悉和了解所审议法规草案情况的代表列席会议。
【组建一基地、一中心、一专家库】省人大常委会2013年与中山大学等九所高校合作建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中大牵头成立了地方立法基地高校联盟。组建立法咨询专家库，选取66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家。2014年7月，省人大常委会与省法学会、省青年联合会、省律师协会、省工商联等合作建立广东省立法社会参与和评估中心。
【委托第三方起草法规】去年8月，省人大常委会将社会关注度高、涉及人民群众合法权益的《广东省信访条例》委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草。同时华南理工大学、广州大学全程参与《广东省企业集体合同条例》的立法工作，还将救灾条例委托华南理工大学和广州大学起草。今年2月将工商登记条例委托华工、广外、韩山师院3个立法基地起草，将社会组织条例委托给中大、广大、广东海洋大学3个立法基地起草，将环境保护条例委托给暨南大学、韶关学院、嘉应学院3个立法基地起草。
统筹：王更辉 张兴劲
执行：段功伟 黄伟忠 徐林 辛均庆
本版撰文：南方日报记者 辛均庆 陈枫
实习生 吕思清
