国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（下称《办法》）和《广东省信访条例》（下称《条例》）将分别于5月1日和7月1日起施行。5月1日起，“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理。”而经3月底的省十二届人大常委会第七次会议表决通过的《广东省信访条例》亦作出了“逐级上访”、“不支持越级上访”规定。

　　中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地有关专家指出，根据党的十八届三中全会决议提出的“就地解决”的精神，《条例》确立了“谁主管、谁负责”的管辖原则，按照国家机关的职权管辖范围来界定信访受理范围，使信访问题解决在问题的发生地，从法律原则上禁止了越级上访。

　　新版广东省网上信访大厅今日上线运行

　　“规定不受理越级上访的同时，《条例》并未简单采用“堵”的办法，而是尽可能地疏通信访渠道，体现了中国从古至今传承的政治智慧。”中山大学地方立法基地有关专家说，信访渠道的首要问题是受理机构，如果“向谁提出信访请求”的问题不能解决，则信访渠道的入口就被堵死了。《条例》在这方面有明确而细致的规定，基本上可以解决投诉无门或踢皮球的现象。

　　暨南大学地方立法基地的相关专家认为，“信访渠道”一章中既有“一般规定”的渠道来保障信访人所熟悉的传统信访渠道的畅通，又有“网络信访”渠道，运用现代科技手段及网络平台，适应了社会发展的要求，保障信访人进行信访的便捷与高效。

　　国家信访局的《办法》提出，信访人提出信访事项，一般应采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式。这也意味着网上信访将得到更大范围的推广和运用。

　　对于网上信访的规定是《条例》的一大特色。为顺应网络时代信访工作的新形势，《条例》在第三章“信访渠道”中专节规定网络信访，从畅通网络信访渠道、网上信访平台建设、网上信访信息告知与公开、网上信访事项办理、网上跟踪回访与视频接访、网上督查督办和评价制度等方面对网络信访作了详细、明确的规定。

　　暨南大学地方立法基地的相关专家指出，这些规定充分运用了现代科技手段及网络平台，适应了社会发展的要求，保障信访人进行信访的便捷与高效，不仅有了畅通的信访渠道，还有具体的建设规范；不仅有制度上的保障，还有硬件设施上的支持，使出台后的《条例》具备了相应的实施条件，相关配套措施也能及时到位。

　　“建立与《条例》要求相配套的网上信访平台，将是《条例》实施后的重大而紧迫的任务。”华南理工大学地方立法基地的评估报告认为，《条例》将基于现代信息技术的网上信访放在信访方式的首位，这就要求各级国家机关、各信访机构大力推进网络信访信息化平台的建设。据了解，此前的网上信访平台质量、管理、服务等各方面还不尽人意。

　　记者昨日从省信访局了解到，广东信访网（http://www.gdwsxf.gov.cn/）暨新版广东省网上信访大厅于今日正式上线运行。全新上线的广东信访网包括网上投诉区、新闻动态区、在线服务区、政务公开区、数据统计区、案例公开区、办理公开区、时效监察区、信访导航区和公众服务区等十大功能区，为群众提供一个方便快捷、阳光透明的一站式诉求表达平台。

　　另外，有专家指出，《条例》中对于信访渠道的相关配套措施也很及时到位。主动下基层接访、信访咨询服务、邮政绿色通道等，极大地畅通了信访渠道。联合接访工作平台的创建对于信访渠道的畅通具有非常重要的意义，不但可以方便接待信访群众，更有助于解决重复投诉或管辖权争议等问题。

　　办理信访事项终结有严格条件限制

　　“信访程序的起点是信访事项的提出，历经信访事项的受理和办理，最后信访终结，信访终结是否能够真正达到案结事了，直接决定着信访制度的质量高低，对于实现社会公平正义具有关键作用。”广东外语外贸大学地方立法基地有关专家指出。

　　信访事项办理的终结制度会否损害信访群众利益？省人大法制委员会主任委员金正佳指出，信访事项长期不终结，使有关的民事关系、社会关系处于一种不确定的障碍，这对社会秩序的稳定是不利的，所以信访条例明确设计了信访事项办理终结的制度。当然，办理终结是有严格条件的，强调信访机构、信访工作人员必须要严格依法办事，必须要严谨，要严格遵守相关法律，在这个前提下这个信访事项该终结就终结。

　　《条例》在第六章从信访人提出投诉的核实处理、诉求类信访事项的办理、信访事项调解、信访办结期限、信访事项复查、信访事项复核与终结以及信访事项核查与终结等方面对信访终结进行了规定。

　　《条例》第四十九条规定，“复查机关未在法定期限内作出复查意见或者信访人对复查意见不服的，信访人可以自法定期限终结或者收到书面答复之日起三十日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起三十日内提出复核意见。”明确了信访人请求复核的具体日期。

　　同时，还规定“复核意见是处理该信访事项的终结意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出信访请求的，国家机关不再受理。”并明确了“不再受理”的法律后果。

　　《条例》第五十条规定，“原承办的行政机关是地级以上市人民政府或者省人民政府工作部门的，可以自行启动核查程序。”同时还规定了“核查结论是处理该信访事项的终结意见。信访人对核查结论不服，仍然以同一事实和理由提出信访请求的，国家机关不再受理。”

　　暨南大学地方立法基地的相关专家说，规定复查、复核、核查制度有利于防止出现冤假错案，充分保障信访人的权益，具有合法性、可行性和实效性。另外，也体现了对重复信访必须终结的严肃态度。

　　“要求‘信访人应当逐级提出信访事项，对违反规定的越级走访或者重复走访，国家机关不予受理’的规定，也有助于信访事项处理的程序终结。”嘉应学院地方立法基地有关专家还指出。

　　■亮点

　　专家认为，《条例》最大贡献是创建了一整套完善的信访联动机制

　　信访可启动人大监督机制

　　中山大学地方立法基地的相关专家认为，为克服信访机构分散所带来的问题，《条例》的最大贡献是创建了一整套完善的信访联动机制。

　　专家指出，在内部联动方面，涉及到信访工作协调机制、首办和主办责任制和督办制度。《条例》规定在省、地（市）、县三级建立信访工作协调机制，以便于对本行政区域信访工作的综合协调与指挥督导。《条例》规定信访事项发生地有权处理的国家机关是信访事项的首办单位。信访事项涉及多个国家机关的，由主办单位牵头办理和统一答复信访人。落实首办和主办责任，有助于信访事项的就地解决，减少上访。

　　督办的职责包括两方面，一是上级对下属机关信访事务的监督与统筹，二是关于决策合理性问题的反馈。县级以上国家机关信访工作机构对于信访人反映的有关地方性法规、规章和政策可能存在的不合理现象，应向本级国家机关报告，并提出解决问题的建议。信访的原始宗旨就是检讨决策的合理性，《条例》的这一规定是对信访原始宗旨的回归。

　　专家认为，在外部联动方面，《条例》的亮点主要是建立了源头化解、倒查责任制和人大监督程序。以倒查责任制为例，为了彻底地消除引发信访的履职不当现象，需要对不当履职行为追究相应的法律或纪律责任。对于信访中发现的重大失职行为，要查清其原因和责任；对负有责任的国家工作人员严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定追究其责任。

　　而在人大监督程序方面，专家指出，监督本行政区域国家机关的不合法与不合理行为是《宪法》和《监督法》赋予人大的重要职责，但任何监督程序都需要启动机制，信访可以成为启动人大监督机制的重要手段。《条例》明确地规定信访可以作为启动人大监督机制的手段。这对于完善人大制度，最大限度地发挥信访的民主参与功能，具有非常重要的意义。

　　■评论

　　信访立法中的草根思维

　　——兼论《广东省信访条例》的立法亮点

　　随着改革开放的深化，我国经济社会发展中各类深层次的矛盾、纠纷日益显现，信访工作面临严峻形势。我国的信访立法已经走到了改革的十字路口，作为规范信访工作的地方性法规，《广东省信访条例》在立法理念上融入了草根思维，在制度设计上维护了草根利益，体现了国家意志与草根思维的接契，推动了信访的法治化进程。

　　一、草根思维之核心

　　草根思维要求我国信访立法要从整个社会基层最大多数人的利益出发来思考和设计相关制度。信访立法直接影响有信访需求的“草根阶层”的利益，该阶层往往也是社会中的弱势群体。信访立法不能仅仅作为体现政府管理者意志的“人之设计的结果”，更要体现符合草根阶层思维和利益的“人之行动的结果”。只有在法社会学的视阈中，我们才能从法的社会学思维出发，找到信访制度的真正立足点和发展难点以及创新机制的搭建方向。”从这个角度，信访工作成效如何，很大程度上取决于信访立法能否实现国家意志与草根利益的接契。

　　在以往的信访实践中，信访率、解决率等作为地方政府的考核指标进行排名，在权威主义和功力主义的驱使下，信访工作在一定程度上出现了异化，个别地方视信访如洪水猛兽，认为信访就是闹事、找麻烦，就是跟国家和政府作对，信访作为一种宪法上的权利被漠视。我国《宪法》虽然没有明确规定“信访权”，但从第2条、第27条、第33条等规定了相应的宪法权利尤其是基本人权保障，以及第41条赋予公民的建议权、申诉权被视为是信访权的具体体现。笔者认为，信访立法中草根思维的核心在于确立信访权利，信访权有特有的权利价值，“信访权是我国社会发展所需要的权利形态,确认其为一项‘新兴的基本权利’对信访法制的发展具有重要意义。”《广东省信访条例》第一条开宗明义表达了保护“信访人的合法权益”的立法宗旨，并在第十一条明确列举了信访人在信访活动中的七项基本权利，本质上也涵盖了信访权的应有之义。可以说，地方立法确认信访权利的正当性存在，是倡导信访立法草根思维的基础，也是维护草根阶层合法利益的前提。

　　二、草根利益之维护

　　草根利益是草根思维的根基，现代社会是金字塔结构，草根位于社会基层，是由整个社会基层最大多数人组成，体现最广大的社会公共利益。某种意义上讲，草根利益的本质就是公共利益。草根利益具有多维含义和多元结构，是政治、经济、社会等多个层面的利益统一体。在政治层面上，草根利益体现的是一种公民意识，即通过民主参与、民意表达来实现民主权利。在经济层面，经济平等是政府必须面对和解决的首要经济问题，合法的私有财产不受侵犯是立法必须一直秉承的宗旨。在社会层面，社会变迁中出现社会阶层的多元分化，导致草根群体缺乏相应的劳动保障、社会保障、医疗保障、教育保障、环境保障等，要求政府提升治理能力，履行生存照顾之义务，体现弱者正义。

　　信访立法应当保护合法的草根利益，《广东省信访条例》体现了如下的一些“草根”特征：第一，畅通信访渠道。《广东省信访条例》第五条确立了“坚持群众路线”的原则，并以专章规定了“信访渠道”，规定了“绿色邮政制度”、“网络信访制度”，赋予信访人信息咨询和查询的渠道，既提高了信访效率，又广开言路，方便信访人表达诉求。第二，保障合法权利。人身安全是信访权的根基，为了杜绝干预或者是妨碍信访群众依法信访或者堵截信访人上访的现象，《广东省信访条例》第62条规定“任何组织和个人不得干预和阻挠，不得限制或者变相限制信访人人身自由，不得打击报复信访人”。第三，规范信访程序。《广东省信访条例》细化了三级信访的程序，确立了信访事项首办责任制和重大信访问题倒查责任制，前者明确初信初访的责任制问题，防止信访机构踢皮球，后者则强调从产生问题的根源上去追究责任。此外，条例还赋予了信访人包括聘请律师、回避、听证、信息公开等，从立法上保障草根群体的程序权利。正如广东省人大常委会副秘书长、省人大法制委员会主任委员金正佳所指出的，“制定条例不是把信访的大门关闭或收窄，而是更大范围、更大限度地在法律允许的范围内畅通群众上访、信访的渠道，敞开‘大门’，降低门槛，方便信访群众的信访活动与表达合法诉求。”

　　三、草根思维之契接

　　我国传统的小农经济社会，自给自足，缺乏法治意识。草根群体相对缺乏权利意识、平等意识，具有无讼理念，加之维权成本高昂也超出了草根阶层的承受能力，导致许多信访人不懂得也不愿意通过法律维权。实践中，草根群体信“访”不信“法”，普遍存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，他们对基层政府非常失望，希望通过上级政府重视来解决问题。因此往往借助两会、外宾来访、重要节日、换届选举、重大政治活动等机会进行越级信访。各级国家机关迫不得已采取息事宁人的措施，希望通过各种允诺平息矛盾，却造成草根群体趁机要价、借机敛财，形成信访利益链。“信访制度功能的扭曲”的具体表现是“信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张”。因此，信访立法应当弥合国家意志和草根思维的分离，成为国家意志和草根利益契接。

　　当前，由于地区保护主义、部门保护主义盛行，通过越级信访可以突破相关束缚、寻求有效救济，这是一种草根思维的想法。但是，无论如何，信访途径只是一种补充性、辅助性机制，不能成为解决民生问题的基本途径。信访救济的补充性体现为“受案范围的补充性”、“介入时间的补充性”和“处理方式的补充性”。《广东省信访条例》明确规定了“诉访分离”，将信访定位为“补充救济”的途径，促进信访制度功能的理性回归。从条例规定的内容看，司法途径能够解决的问题应当通过司法途径加以解决。通过司法途径解决时遇到障碍或者解决不了时，比如抽象行政行为、内部行政行为、具体行政行为的合理性、历史遗留问题、政策遗留问题等，只要涉及草根利益，可以纳入信访途径解决。从这个角度讲，“我国的信访制度是一种‘制度外的正式制度’”。

　　当代政府管理从行政管理走向公共管理，进而走向公共治理。善治是政府管理的终极目标，强调公众参与、多元互动，是私人治理、公共治理与社会治理的有机统一。在肯定信访制度的前提下，我们需要引入善治理念，通过草根群体、国家机关、非政府组织等的协同合力，实现信访实践中国家意志与草根思维的接契。

　　统筹：张兴劲

　　执行：段功伟 黄伟忠 徐 林 辛均庆