人大开展预算绩效监督的意义

　　预算绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价办法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对预算支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。预算绩效评价是适应市场经济条件下预算支出管理而产生的一门管理科学。在现代财政管理中，绩效管理占有十分重要的地位，既是加强财政资金规范、高效运作的需要，又是提高政府行为透明度、加强公众监督、实施政府民主、廉洁执政的需要。党的十九大提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。为贯彻落实党的十九大精神，2018年党中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。这表明，全面实施预算绩效管理已成为党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，成为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，成为优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

　　广东省人大常委会率先探索对预算绩效开展监督并委托第三方进行评价，是广东省人大预算监督工作的创新举措，也成为广东省人大开展预算监督工作的一大抓手。人大通过委托第三方开展对预算绩效评价，是行使宪法和法律所赋予的财政监督权的重要体现。

　　广东省人大探索开展第三方绩效评价的情况

　　针对社会上有人质疑政府及其部门在预算绩效评价上既当运动员，又当裁判员，自己分钱、自己花钱、自己评价使用效果，评价结果难以令人信服的情况，2014年广东省人大常委会开始探索预算支出绩效监督并引入第三方绩效评价。

　　（一）基本做法

　　2014年，广东省人大常委会对广东省战略性新兴产业专项资金支出绩效开展监督，并对其中的新能源汽车、LED项目专项资金引入第三方机构开展绩效评价。通过借助第三方的优势和特点，从更加专业的角度，为人大开展财政专项资金监督工作提供更加真实、客观、全面的参考。这项工作的成果受到省委省政府主要领导的高度重视和肯定，并作出重要批示。2015年省人大常委会选择“基础教育创强”和“农村危房改造”两项专项资金，2016年选择“产业园扩能增效”和“企业技术改造”两项专项资金，2017年选择珠江西岸先进装备制造业资金、企业研发补助资金，2018年选择扶贫专项资金、基层医疗卫生服务能力建设资金，在全国范围内选聘第三方机构实施绩效评价。主要做法如下：

　　确定评价项目与范围。根据近年省人大常委会专项提前介入预算编制监督项目、代表建议重点督办项目、省级预算支出联网监督系统查询过程中发现存在重大问题等预算资金使用情况，提出若干项建议列入省人大常委会年度监督工作计划并组织开展第三方评价的监督项目，经省人大常委会主任会议同意后实施。在研究提出第三方评价项目前，省人大有关部门还根据实际需要征求省人大代表、省人大常委会有关咨询专家、社会公众和有关单位对第三方评价项目的意见。评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大项目可根据实际完成情况实施阶段性评价，评价对象为预算资金的相关责任主体，包括资金主管部门、监督部门与资金使用的机构或个人。

　　遴选第三方评价机构。通过广东省政府采购中心，采用面向全国公开招投标的方式遴选第三方评价机构，分别选择了华南理工大学政府绩效评价中心、广东省政府绩效管理研究会、北京大学政府绩效评价中心、武汉大学政府绩效评价中心等单位为第三方评价机构。

　　研究制定评价指标与内容。省人大常委会有关部门与第三方评价机构一起，根据项目的实际情况，按照相关性、重要性、可比性、系统性、可操作性等原则，建立由一定数量按权重衡量预算绩效的具体指标组成的指标体系。同时，确定评价的基本内容，主要包括资金项目立项及分配的科学性、民主性与合法性；资金项目绩效目标设定的科学性与合理性；资金项目投入和使用情况；资金项目组织实施管理水平；资金项目绩效目标的实现程度；资金项目实施所取得的经济效益、社会效益、生态环境效益以及社会满意度及根据实际情况需要评价的其他内容。

　　组织实施评价。督促第三方评价机构成立由公共政策、财政、财务、管理、会计、审计以及与评价项目相关的专业技术等方面专家组成的评价工作组，名单由省人大财经委、常委会预算工委审定。组织第三方评价机构对项目进行资料采集与审核分析、现场核查、综合评价等。其中，现场核查对象根据项目资金属性、区域分布、金额大小等因素，按照每项资金不低于30%的资金比率由第三方评价机构随机选取，并报省人大财经委、常委会预算工委审定。

　　对评价报告进行评审验收。第三方评价机构根据综合分析的初步结果及相关数据资料等，按照规范的文本格式撰写绩效评价报告，评价报告书面征求被评价单位意见后提交省人大财经委、常委会预算工委。省人大财经委、常委会预算工委组织专家评审验收会对评价报告进行评审验收。

　　评价结果运用。第三方评价报告印发省人大常委会主任会议和省人大常委会会议，并采取新闻发布会方式向社会公布。综合整理常委会组成人员的审议意见，经省人大常委会主任会议同意后，连同调研报告、第三方评价报告一并印送省政府研究处理。此外，为增强监督的连续性和刚性，2015年省人大常委会还听取和审议了省政府整改落实情况的工作报告。督促省财政厅将第三方评价报告作为有关资金撤销、压减或调整的重要参考依据，要求其在次年的预算草案中就第三方评价报告的应用情况作专门说明。

　　（二）主要成效

　　探索了“人大主导、政府部门协同、第三方实施”的绩效评价模式。按照以往做法，预算绩效评价一般由财政部门组织实施，但由于财政部门本身负有资金管理和监督责任，理论上亦为被评价对象，这种组织模式难以避免其角色冲突等问题。由人大负责挑选被评资金、协调财政部门与主管部门关系、委托和组织第三方评价，有效地解决以往财政部门主导评价的角色冲突，不仅有助于吸引、动员和组织社会各界专业人士参与对政府预算绩效评价，扩展了评价主体的代表性，而且增强了评价结果的科学性和公信力。

　　完善了评价技术体系。科学的评价体系是保证评价质量的前提。我们与第三方评价机构在多年实践基础上，进一步运用层次分析法和专家咨询等技术手段，根据不同专项资金的特点，通过对资金管理、使用和监督等不同方面绩效及课题组评审、专家评审与现场核查多种评价方式，建立了行之有效的预算绩效评价体系。预算绩效评价重点指向三个层面：宏观层面包括专项资金立项决策及管理办法设定目标的科学性与可行性；中观层面包括地方主管部门对资金监管的有效性；微观层面包括资金基层用款单位使用资金的合规性。资金整体绩效由管理绩效、使用绩效和监督绩效等不同方面构成，分别由课题组评审、现场核查与专家评审等不同方式取得结果，以保证其客观性。

　　引入专家和公众满意度调查。预算绩效评价的目标是倒逼提高预算管理的公信力，即公众对财政支出的满意度。广东省人大常委会组织开展的第三方评价引入公众满意度测评，调查对象包括行业企业、主管部门、专家学者、人大代表和媒体记者等，兼顾了不同的社会群体。同时考虑到评价过程中多方信息沟通的重要性，还增加了专家评审会、书面咨询、新闻发布会等环节。专家评审会由具有财政学、相关产业经济和政府绩效管理专业背景的专家参加，在听取主管部门及部分用款单位汇报的基础上，就评价发现问题展开询问；针对评价指出的存在问题，进一步由第三方评价机构发函向省级主管部门进行补充咨询，要求给予书面答复；评价结果最终通过新闻发布会公布，以此倒逼相关部门进行整改。

　　积累了委托第三方评价和绩效监督的经验。连续五年开展绩效评价工作虽然时间不长，但有别于以往由政府财政部门组织开展评价的方式，广东省人大常委会从一开始就着手考虑对第三方评价相关工作进行规范。2014年广东省人大常委会办公厅制定了监督工作领域开展第三方评价的暂行规定，对第三方评价的内涵、总体要求、适用范围，组织实施的程序及评价成果的验收、公布及运用予以明确，对人大监督引入第三方评价进行了规范。2016年，广东省人大常委会印发了《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》，对第三方评价的评价范围、评价内容、评价指标，评价机构，第三方评价工作程序，评价结果运用等作了进一步明确规定，进一步规范预算绩效第三方评价工作，推进建设科学、有效的人大预算绩效监督体系。

　　（三）主要特点

　　人大开展预算绩效监督并引入第三方进行评价，是按照预算法的有关规定，由人大认定并委托与政府及其职能部门无隶属关系或利益关系的法人或其他组织，运用科学、规范、合理的评价方法、评价指标和评分标准，在绩效评价理论和方法的规范下，对照预算设定的绩效目标，对有关预算资金项目的决策、执行、产出、效果等进行客观、公正的测量、分析和评判，为人大开展监督工作提供更加真实、全面、客观依据，是人大提高审议质量，加强预算绩效监督，增强监督实效的有效方法和手段。

　　在指标结构上，由于专项资金绩效涉及多个层次不同主体，包括省、市、县（市、区）三级主管部门及财政部门，以及用款或监督机构、受益群体等，每一主体的责任有别。对应于此，人大主导的第三方评价指标体系分为宏观、中观和微观三个层次，分别对应于资金管理绩效、监督绩效和使用绩效。其中宏观层面关注专项资金立项决策及管理办法设定目标的科学性与可行性，中观层面关注地方主管部门对资金监管的有效性，微观层面关注资金基层用款单位使用资金的合规性。各层次评价重点有别，形成完整体系。相对来讲，由财政部门组织的资金绩效评价一般关注微观层面的资金使用绩效，其指标结构相对单一。

　　在指标内容上，人大财政专项资金支出绩效评价为民主的范畴，指向公共财政“应该干什么”而非“正在干什么”，旨在强化财政政策的公信力而不仅是执行力。相应地，评价指标体系设计强调结果导向而非过程控制，并体现公众满意度。由人大主导的第三方评价指标体系正是贯彻了这一评价理念，比如在具体指标内容与评分标准上更加深入地涉及某项工作“是否应当”及“质量如何”，评价的不仅仅是“是否完成”。在宏观评价中引入专家满意度，主要评价资金立项决策的科学性与管理办法可行性等内容，在微观评价中引入公众满意度，评价资金实施的社会经济效益等。相对来讲，由财政部门组织的资金绩效评价在指标上更加凸显过程控制，着重对工作“是否完成”或管理制度“有没有”的评价。

　　在评分方法上，人大主导的财政资金支出绩效第三方评价采取多个角度多种评价方式相结合的方式，具体包括自评工作组织质量，由第三方课题组依据各单位报送的自评材料进行评审，在此基础上由第三方组织专家组开展书面评审与现场核查评价资金使用绩效，资金管理绩效和监督绩效则由另一组专家在听取汇报的基础上独立评价，同时导入多个类别受访者的公众满意度调查以及主管部门书面质询等程序。这不仅有助于获取全面的绩效信息保证评价结果科学性，同时有助于增强评价本身的民主功能。相对来讲，由财政部门组织的资金绩效评价一般采用自评、书面审核与现场核查等方式，信息来源渠道较为单一。

　　（四）存在的主要问题

　　一是我国预算绩效评价法制化建设滞后，缺乏人大进行预算绩效监督的制度安排，人大目前要打破财政部门主导预算绩效评价的模式有比较大的困难。

　　二是人大在预算绩效评价中不得不借助财政部门的组织效力。预算绩效评价是一项复杂的系统工程，需要大量的人力、物力、财力、信息、技术、时间等资源的保障。尽管人大的法律地位高于财政部门，但在评价工作中由于组织力量、专业水平、信息以及经验不足而不得不“求助于”财政部门。

　　三是第三方评价机构发展滞后，如第三方评价权的法律规制不完善、第三方机构的独立性难以确保，对第三方工作的监督机制不健全等。

　　进一步完善第三方绩效评价的思考

　　开展第三方绩效评价，加强预算绩效监督工作尚处在探索阶段，实践过程仍存在许多不足和困难，还需要进一步探索实践，不断总结完善，逐步实现绩效监督制度化、规范化，切实提高监督实效。

　　（一）拓宽广度，扩大第三方绩效评价及预算绩效监督的范围

　　一是要逐步扩大预算绩效监督的范围与资金规模。首先要强化对政府重大投资项目、重点支出项目资金使用绩效的监督，突出民生和发展两大主题，每年选取民生保障资金、促进发展方面的专项资金的支出绩效进行监督并引入第三方进行评价。另外，适当时候听取审计部门对财政重点支出项目的绩效审计工作情况报告，并与人大开展的绩效监督工作结合起来，共同促进预算绩效的提高。

　　二是要完善预算绩效监督链条，探索绩效监督重点前移。预算法关于绩效的规定特别是把“讲求绩效”作为预算遵循的五大原则之一，意味着“绩效”要贯彻于整个预算过程。通过事前评估，可以将那些低效率、低效果、低效益的资金配置“消灭在萌芽状态”，规避拍脑袋决策，提高公共资金的使用效益。因此，根据中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》及《中共广东省委、广东省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》的要求，我们拟结合专项提前介入预算编制监督，要求财政部门将下一年度拟新设立或重新整合设立的财政专项资金的设立依据、论证过程和预期绩效目标等情况报告人大。必要时，对有关新增重大政策和项目预算组织事前绩效评估，评估结果作为预算安排审查监督的重要参考依据。

　　三是要加大在全国范围内选择第三方评价机构的力度，避免本省第三方评价机构受地方利益干扰。受评价经费、评价成本、地域限制等因素的影响，外省的第三方评价机构参加评价项目投标的积极性不高。下一步，我们将继续加强与省外评价机构合作，确保第三方评价机构独立、公正、顺利地开展工作。

　　（二）加大力度，强化预算绩效监督的结果运用

　　一是加大公开力度，以公开促进整改。要将预算绩效监督结果向全社会公开，除涉及国家秘密或部分资金使用单位的商业秘密外，所有有关预算绩效监督的资料都应公开，让公众行使知情权和监督权，不断加强预算绩效监督工作。

　　二是加强跟踪监督。除按规定将人大的审议意见送政府及其有关部门研究处理，督促有关单位及时研处并将整改情况向人大报告外，还将适时组织检查组，对整改情况进行检查。必要时，由人大常委会听取和审议政府关于预算绩效监督整改落实情况的专项工作报告。

　　三是督促整改落实。督促财政部门在编制次年预算草案时，要增列一张表，对人大预算绩效监督项目资金的安排情况作出专门的说明，人大有关专门委员会在对预算草案进行初审时，要重点审查预算安排与绩效评价结果的结合情况。

　　（三）建章立制，完善人大绩效监督引入第三方绩效评价工作机制

　　一是制定规范第三方绩效评价工作的制度。我们虽然出台了《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价的实施办法》，对第三方评价的范围、评价项目与评价机构的确定、评价指标与评价内容、评价的工作程序与组织实施、评价结果的公开及运用等方面进行规范，但是，规范第三方绩效评价工作制度，最好是上升到地方性法规的层面。

　　二是建立科学合理的第三方绩效评价指标体系。按照评价项目的需要，建立一套由一定数量并按权重衡量的具体指标组成的指标体系，是组织开展第三方评价工作的重点和难点。我们将加强与第三方评价机构及政府相关部门共同研究，形成人大预算绩效监督引入第三方绩效评价的共性指标及针对不同项目的个性指标，以提高第三方评价的科学性、准确性。

　　三是把握好第三方评价的定位。第三方评价机构不是人大监督工作的法定主体，其在预算绩效监督过程中只是根据人大的委托为人大提供服务，不能代替人大行使预算监督职责。第三方评价报告不能直接进入人大常委会会议议程，必须经由人大有关机构在工作中进行吸收转化，依法由适当主体行使法定权力，才能进入审议环节，为人大常委会形成决议决定或人大常委会组成人员在审议、表决相关议题时提供参考。同时，要加强对第三方评价机构的管理与考核。